Ongelijk investeren
In gesprek met Duco Stuurman over gebiedsgericht investeren en samenwerken met maatschappelijke initiatieven
Het bestrijden van sociale ongelijkheid en het daarbij betrekken van allerhande maatschappelijke partners en burgers ziet Duco Stuurman, Stedelijk Directeur Sociaal Domein, als centrale opgaven voor Amsterdam. We spreken hem over de Amsterdamse aanpak, en hoe deze verschilt van die van zijn eerdere werkterreinen Zaanstad en Eindhoven, over ‘ongelijk investeren’ om de sociale problematiek gebiedsgericht aan te pakken, hoe belangrijk en tegelijkertijd complex het samenwerken met maatschappelijke partners en burgers daarbinnen is, en over de rol van Big Data. Stuurman zoekt daarin steeds naar de verbinding. Zowel tussen mensen, als tussen uitersten, en spreekt tot slot de hoop uit dat de coronacrisis nieuwe relaties voor het leven oplevert.
Stuurman, die als Stedelijk Directeur van het Cluster Sociaal leiding geeft aan gemeentelijke onderdelen als werk, inkomen, participatie, onderwijs, wordt gezien als een expert op het gebied van decentralisaties; de ontwikkeling waarin steeds meer taken die voorheen bij het rijk lagen, naar gemeenten worden overgeheveld. In het brede sociale domein deed hij dat al eerder voor de gemeenten Zaanstad en Eindhoven, voor hij in Amsterdam terecht kwam. Stuurman ziet interessante verschillen tussen de manier waarop de drie steden daar invulling aan geven, die hij koppelt aan de historische context van deze steden. Ook de wijze waarop deze gemeenten een plek innemen tussen maatschappelijke organisaties, burgers en marktpartijen, is volgens hem beter te begrijpen binnen die historische ontwikkeling. Wat zijn dan die verschillen en overeenkomsten?
Eindhoven
In Eindhoven kenmerkt zich bijvoorbeeld door de technische design-oriëntatie, die gekoppeld is aan een actieve maatschappij die veel zelf regelt. De wijze waarop Philips Eindhoven deels heeft gebouwd, en de bestuurlijke attitudes die daarbij horen, zijn nog steeds zelden ver weg. “De kracht van de gemeente Eindhoven, weliswaar een beetje gechargeerd, zit hem in het bedrijfsleven het maatschappelijke middenveld, de universiteiten’’ vertelt Stuurman. “Daar zie je veel sterker dat inwoners zelf dingen met elkaar doen. Dat zit in de genen.” En dat heeft vervolgens ook weer gevolgen voor de bestuurlijke stijl die een gemeente hanteert. ‘Wat je ook daar ook sterk ziet bijvoorbeeld, is dat ze graag disruptief willen zijn, een sterke ontwerpgerichte gedachte hanteren. Er komt een bijvoorbeeld een nieuwe aanbieder in het kader van de WMO en dan gaat alles op de schop. Je ziet dat een dergelijke opvatting in het begin ook in het sociale domein een plek krijgt, maar tegelijkertijd dat zo’n gedachte en de taal die daarbij hoort het sociale domein niet zo past.”
Zaanstad
Ook Zaanstad kent een sterke traditie als het gaat om samenwerken met maatschappelijke partijen, maar om een hele andere reden, legt Stuurman uit. “Zaanstad is gewoon een gemeente met een beperkte gemeentelijke kas. Dan kan je niet anders dan samenwerken met maatschappelijke organisaties. En dan zie je dat die stad in staat is om voor weinig geld toch heel veel te doen.” Tegelijkertijd levert die relatieve gemeentelijke armoede natuurlijk ook beperkingen op. Zeker als de problemen heel erg groot worden, zoals bijvoorbeeld in de wijk Poelenburg. De inmiddels beruchte ‘probleemwijk’ die in had deze in Amsterdam gelegen ongetwijfeld onder de het programma Ontwikkelbuurten zou vallen. “Als het echt heel ingewikkeld is, dan kun je weer niet zonder bepaalde forse overheidsinvesteringen, wil je daar het verschil kunnen maken. In Amsterdam speelt de gemeente soms misschien een wat een dominante rol, maar in Zaanstad zou je dan weer willen dat zo’n gemeente wat meer geld heeft om echt het verschil te maken. Dus Amsterdam kan weer wat leren van de samenwerking daar, maar die samenwerking is in zichzelf weer niet voldoende voor dat soort complexe wijken, daar heb je simpelweg overheidsgeld voor nodig.”
Amsterdam
Amsterdam valt volgens Stuurman een beetje tussen Eindhoven en Zaanstad in. “In Amsterdam zijn we niet de armste gemeente. Er gaan best veel middelen naar het sociaal domein. Tegelijkertijd hebben we dat we dat historistisch een beetje gek verdeeld over de stad.” Stuurman duidt op daarmee op de wijze waarop de gemeentelijke gelden verdeeld werden onder de stadsdelen. Die verdeling was niet per definitie afgestemd op de omvang van de sociale problematiek in die verschillende stadsdelen. Het is daar waar Amsterdam, onder andere met het programma Ontwikkelbuurten, veranderingen aanbrengt. “Kunnen we nou niet, in ieder geval in het sociaal domein, de middelen daar brengen waar ze het hardste nodig zijn”, vraagt Stuurman zich af.
Maar met preciezere allocatie van gelden en de constatering dat de grootste discussies rondom de bestuurlijke positie van de stadsdelen inmiddels wel gevoerd zijn, verdwijnen de problemen natuurlijk niet vanzelf. “Wat het ingewikkeld maakt, is dat we het juist in samenspraak met inwoners en maatschappelijke partners willen en moeten doen. Daar moeten we echt nog een beetje mee oefenen. Die gelijkwaardigheid van die rollen, daar worstelen we elke keer mee. Het liefst zeggen we; als zij het nou gaan doen dan komt alles goed. Maar dat is natuurlijk ook niet waar. Dus, ik denk dat we de slimheid en ook de middelen hebben om het verschil te maken, juist in die Ontwikkelbuurten, maar dat we nog moeite hebben om het écht samen te doen met andere partners.”
“Die gelijkwaardigheid van die rollen, daar worstelen we elke keer mee.”
Participatie: machtsoverdracht of bezuiniging?
De wens om verregaand samen te werken met een breed spectrum van maatschappelijke organisaties en burgers is niet natuurlijk uniek voor Amsterdam, noch voor Nederland. Het weerspiegelt een brede maatschappelijk trend die velen kennen onder de noemer ‘participatiemaatschappij’. Door de een bejubeld als machtsoverdracht van overheden naar burgers, maar door een ander bekritiseerd als een enerzijds een platte vorm van bezuinigen en anderzijds het over de schutting gooien van problemen die overheden zelf niet opgelost krijgen. Hoe staat Stuurman in deze discussie?
“Ja, die discussie zie je overal gevoerd worden. Er wordt inderdaad vaak gezegd dat participatie een middel om te bezuinigen is, maar tegelijkertijd zie ik ook dat op allerlei terreinen het eigenaarschap bij burgers is weggehaald. En ik zeg, het is beiden waar. Het is goedkoper en het is denk ik ook beter. Dat zie je ook weer goed terugkomen in het huidige coronatijdperk. Je ziet enerzijds mensen die het zelf echt niet redden, maar ook mensen die niets hebben aan zestien hulpverleners en het eigenlijk prima doen.”
“Voor de aller-kwestbaarsten zijn dit natuurlijk niet de termen, maar het is niet nul of één, het is niet zwart-wit. We moeten specifieker denken. Amsterdam Oost vind ik daar een mooi voorbeeld van. Die zijn gewoon in staat om zoveel dingen zelfstandig te organiseren en op te pakken. En dat is anders dan Nieuw West, terwijl daar ook heel veel maatschappelijke initiatieven zijn, en heel veel kracht, maar het werkt toch anders. Studiezalen ook zo’n mooi voorbeeld, ga je mee de energie, of vind je dat het allemaal professionele hulp moet zijn?”
Laveren tussen herkenbaarheid en maatwerk
De opkomst van maatschappelijk initiatieven op het gebied van sociale dienstverlening kent ook in de uitvoering verschillende kanten. Maatschappelijk initiatieven die dicht bij de burgers staan zijn in staat om beter aan te sluiten bij de specifieke behoeften van de bewoners in hun omgeving. Ze komen daar immers uit voort. Tegelijkertijd maakt de diversiteit aan initiatieven en de dienstverlening die ze aanbieden het er niet overzichtelijker op voor burgers, want waar kunnen eigenlijk het beste terecht met hun vragen? Ook voor overheden is die versnippering zowel wenselijk als problematisch tegelijkertijd. Want hoe houd je nog zicht op het aanbod? Hoe ontwikkel je binnen die fragmentatie verbindingen en doorgaande lijnen? En hoe maak je met een veelheid van aanbieders afspraken over dienstverlening en financiering? Stuurman herkent deze worsteling. “Die versnippering is een van de dingen waar we in Amsterdam mee bezig moeten zijn. Het is volgens mij goed voor maatwerk, maar het moet niet zo zijn dat de meest kwetsbaren niet meer weten waar ze moeten zijn, en dat de volgordelijkheid van de hulpverlening onder de versnippering lijdt.” Dat leidt soms tot Kafkaëske situaties: “Wij subsidiëren nu in West bijvoorbeeld wegwijssalons. Daar huren we mensen in, die in beeld gaan brengen wat het gemeentelijk aanbod is. Dat zou toch eigenlijk niet moeten. Juist de meest kwetsbare mensen moeten weten waar ze naartoe kunnen, en pas daarna moet er ruimte voor maatwerk zijn. Nu lijkt het soms wel alsof we alleen maar maatwerk hebben, maar weten de mensen niet meer waar ze naartoe moeten. Dus dat is wel een opdracht waar we voor staan.”
Stuurman doelt daarmee ook op de talloze verschillen die er tussen stadsdelen bestonden. Elk met aparte regelingen en eigen verantwoordingseisen. “Ook de afdelingen binnen de centrale gemeente gingen dan weer eigen subsidieregelingen en procedures maken. Als je de weg dan niet weet, is het een drama. Dus ik denk dat het voor de mensen heel belangrijk is dat ze weten waar ze moeten zijn.”
Maar Stuurman waarschuwt tegelijkertijd voor een al te centralistische opvatting, waarin vanuit de centrale stad volledig de regie wordt gevoerd. “Het is nooit honderd procent sturing. Dat is uitgangspunt nummer één. Tegelijkertijd, met zoveel variëteit werkt ook niet. De kunst is steeds, behoud wat goed is. Ik vind het niet normaal dat de meest kwetsbare mensen niet weten waar ze naartoe moeten en dat we zoveel geld kwijt zijn aan coördinatie, dat niet naar de mensen gaat. Het is onze taak als gemeente om ieder geval binnen die eenduidigheid en herkenbaarheid, tegelijkertijd variëteit en maatwerk te laten bestaan. Om die reden komen de Buurtteams eraan en investeren we fors in de basisvoorzieningen. Ik denk dat we daar nu heel veel dingen in doen.”
“Heel veel mensen zijn van de ene plek naar de andere plek gegaan, omdat daar het vraagstuk meer urgentie had. En ja, onbekend maakt onbemind. Maar als je samen een crisis doorgemaakt hebt, en daar samen aan gewerkt hebt, dan heb je een relatie voor het leven.”
Ongelijk investeren
Stuurman benoemde het al eerder. Een van zijn opdrachten is om de gelden van het sociale domein gerichter te besteden, meer op de plekken te laten landen waar de sociale problematiek het grootst is. “We hebben een mooie infrastructuur in Oost en West, maar we moeten ons echt concentreren op Zuid-Oost, Nieuw-West en Noord. We moeten durven om verschil te maken. Ongelijk investeren vind ik echt een belangrijk issue.” Stuurman memoreert daarbij aan het afscheid van de wethouders Arjen Vliegenthart van de SP en Eric van de Burg van de VVD. “Wat ik heel mooi en veelzeggend vond was dat beide wethouders bij hun afscheid concludeerden; ja er is heel veel goed gegaan, maar waar we nog meer in hadden moeten doen, en dat zeiden ze allebei, dat zijn Nieuw-West, Zuid-Oost en Noord.”
En het is daar waar de stadsdelen vervolgens een belangrijke rol spelen, want de ene buurt in Zuid-Oost is de andere niet. “Daar heeft het stadsdeel het beste zicht op. Dat kan nooit vanuit de Stopera. Wij kunnen heel goed zien wat de populatieverschillen zijn, maar de precieze invulling die ligt echt bij de stadsdelen, dus in die zin ben ik voor het versterken van de stadsdelen op dat niveau.”
Big-data versus gevoel
En daarmee komen we op een ander specialisme van Stuurman. Het verzamelen en inzetten van Big Data is een van de takken van sport waar hij zich intensief mee bezighoudt. Juist als het gaat om het specifieker toewijzen van middelen, en het zicht krijgen op de effectiviteit van allerlei interventies ziet Stuurman dat Big Data daar een belangrijke rol in kan spelen. En dat de gemeente daar beter in kan worden. “Ik chargeer nu hoor, maar we handelen nu vaak op wat mensen geloven, en minder op wat mensen weten. De kunst is om én data én de verhalen uit de stad te gebruiken. Dat data-gericht werken, precies kijken op populatieniveau naar sociaaleconomische verschillen, dat was nog niet heel goed ontwikkeld in Amsterdam. Ik denkt dat we goed zijn in ophalen wat mensen er op gevoelsniveau van vinden. Daar zijn we nu heel druk mee bezig, om dat veel beter te doen. Wat zijn nou de kosten? Waar zien we concentraties van sociale problemen? Dat geeft een rijker gesprek. Het is nooit alleen méér data, en het is nooit alleen méér verhaal.”
Stuurman onderstreept nog maar eens dat Big data geen panacee is voor allerlei sociale problemen. Het is geen doel op zich. “Onze inwoners en professionals bepalen het succes van een interventie, nooit de big data. Je kan alle big data van de wereld hebben, maar als de professionals niet in staat zijn om hun werk goed te doen, ben ik helemaal nergens met mijn data. Goede jongerenwerkers, hulpverleners, inwoners met charisma die voor hun buurt gaan, die bepalen uiteindelijk het echte verschil. De professionals bepalen het succes van de interventie.”
Het is Stuurmans streven dan ook om die data ook behapbaar en beschikbaar te maken voor de uitvoerende diensten en de betrokken professionals. “Het is juist bedoeld om de uitvoering te helpen. Niet alleen bestuurders en besluitvorming kunnen hier een voordeel mee doen. Ook de uitvoering moet met die gegevens aan de slag kunnen gaan. Want anders is het degene die het hardste schreeuwt of de meeste mensen kent, degene die de agenda bepaalt. Dat is enerzijds ook legitiem, want in de cijfers zie je ontwikkelingen altijd pas veel later. Maar ik zeg altijd, het is onze verantwoordelijk om die data beschikbaar te stellen zodat het anderen helpt om keuzes te kunnen maken.”
De corona-crisis: nieuwe relaties voor het leven?