Het nieuwe anders
Essay Harko van den Hende over de rol van de gemeentelijke overheid in ontwikkelbuurten
Een veel gehoorde, met een mengeling van verbazing en vreugde gedane uitspraak is dat wij burgers van Nederland in tijden van corona afstand van elkaar hebben moeten houden maar tegelijkertijd zoveel nader tot elkaar zijn gekomen. Fysiek op afstand, sociaal nabij, gehoorzamend aan een dirigistische en gecentraliseerde overheid. Nu voor de burgers het nieuwe normaal is aangebroken en zij de grenzen van dit nieuwe normaal verkennen, kan er ook een nieuw normaal voor de overheid ontstaan. In deze nieuwe wereld staat de overheid dichter bij de burger, is zij een actiever onderdeel van het netwerk van bewoners, spreekt zij minder van eigen en meer van gezamenlijke verantwoordelijkheid. “Alleen samen krijgen wij corona onder controle”, was wekenlang de boodschap van de premier. Vervang ‘corona’ door bijvoorbeeld armoede of eenzaamheid of laaggeletterdheid - en ‘onder controle’ door eronder en de slogan voor het nieuwe normaal voor de overheid is daar.
Maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Een van de erfenissen van de coronacrisis is ook dat de overheidsfinanciën compleet uit het lood hangen. Als de reactie op de vorige crisis een voorbode is van nu wat komen gaat dan zal “samen” vooral de betekenis krijgen die De Tegenpartij hieraan gaf: samen voor ons eigen.
Na die vorige crisis, die begon in 2008 en niet veel later een grote hap uit de overheidskassen nam, werd bezuinigen troef. Onder deze financiële druk kozen ook gemeenten voor een andere koers. Amsterdam verwoordde deze koers op verschillende manieren (“mensen zullen meer zelf moeten doen”, “we benutten meer de kracht van de samenleving”, of “de verantwoordelijke Amsterdammer die zelf regie voert over zijn eigen leven”) maar er was maar één uitleg mogelijk: de overheid ging op afstand staan van haar burgers.
Onderschatting én overschatting
Deze beweging bleek tegelijkertijd een onderschatting en een overschatting van burgers. Onderschatting omdat een bepaalde categorie burgers misschien wel meer zelf kunnen doen maar dat niet willen. Zij vinden dat de overheid “gewoon” moet leveren. Waar betalen ze anders belasting voor? Overschatting omdat, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het enkele jaren geleden formuleerde, er een “behoorlijk verschil (bestaat) tussen wat van burgers wordt verwacht en wat zij daadwerkelijk aankunnen”.
Het veel grotere beroep op eigen verantwoordelijkheid deed zich vooral voor in, zoals dat bureaucratisch heet, het sociale domein van de burger. In het fysieke domein (de straat, het park, de woning) was het minder een algemeen beginsel maar waren stadmakers, pop-ups en zelfbouwkavels signalen dat sommige burgers de boodschap ook hadden begrepen. Een paar jaar geleden nam de gemeente Amsterdam, toen er weer geld was, dit fysieke domein weer grotendeels over. Dit gebeurde vooral in de 32 ontwikkelbuurten - zoals die door de gemeente in 2017 werden aangewezen. In deze buurten moest fors geïnvesteerd gaan worden. Daarbij formuleerde de gemeente ook nog een aantal uitgangspunten voor het eigen handelen waaronder: “de aanpak wordt samen bepaald met de buurt”. Een uitgangspunt dat heel goed paste bij de democratiseringsambities van het stadsbestuur en op het eerste gezicht erop lijkt te duiden dat, pre-corona, het bestuur al had begrepen dat de overheid op een andere manier met de eigen burgers om zou moeten gaan.
Relatieve vooruitgang of stilstand?
Dat het stadsbestuur juist in de Ontwikkelbuurten dit experiment wil aangaan heeft iets overmoedigs. Ontwikkelbuurten zijn buurten met, zoals de naam al enigszins doet vermoeden, naar verhouding meer bewoners met een zwakke sociaal-economische positie én in veel gevallen ook buurten waar de huizen, de straten en het groen wel een opknapbeurt kunnen gebruiken. Deze buurten liggen uitsluitend in de stadsdelen Noord, Nieuw-West en Zuidoost. Behalve deze kenmerken hebben deze buurten nog iets gemeen. Voordat ze tot ontwikkelbuurt werden aangewezen waren ze meestal ook al Vogelaarwijk, prachtwijk of aandachtswijk geweest. Dit duidt erop dat, ondanks jarenlange beleidsaandacht, deze buurten er niet echt beter op zijn geworden. Maar ook niet slechter, zou het tegenargument kunnen luiden. Immers, als buurttevredenheid een maat is voor (het ontbreken van) vooruitgang dan scoren alle Amsterdamse stadsdelen, zoals figuur 1 laat zien, goed. Ook in Nieuw-West, Noord en Zuidoost zijn bewoners nu iets meer tevreden met hun buurt. Maar de sprong van West en Oost naar de bovenkant hebben ze niet kunnen maken.
Als iets dieper wordt gekeken, niet op stadsdeelniveau maar op gebiedsniveau en niet alleen naar tevredenheid maar het welvaarts- en welzijnsniveau van de Amsterdammer, dan blijft er van die winst weinig meer over. Dan lijkt er in veel buurten sprake van stilstand of zelfs achteruitgang. Dat is goed te zien in figuur 2 waarin de ontwikkeling van de leefsituatie op gebiedsniveau is weergegeven. In de rode, ‘slechte’ buurten lag het welzijnsniveau volgens de laatste meting uit 2017 even laag als in 2004. In de buurten met een andere kleur zijn de bewoners er in die jaren (veel) op vooruit gegaan.
In de begin dit jaar verschenen Tussenrapportage Ontwikkelbuurten verwoordt de gemeente het zelf zo: “In 2000 werd Laetitia geboren in de E-buurt, in stadsdeel Zuidoost. De afgelopen twintig jaar heeft zij de buurt nauwelijks zien veranderen. Ouders hadden moeite om rond te komen, woonden in slechte woningen en voelden zich onveilig, sommige vrienden en vriendinnen maakten school niet af, speelplekken waren er nauwelijks, de openbare ruimte zag er slecht uit. Terwijl andere plekken in Amsterdam wel verbeterden in deze periode, bleven de leefomstandigheden voor veel opgroeiende kinderen als Laetitia gelijk. Vorig jaar werd in dezelfde buurt Ronnie geboren. Ronnie gaat de komende jaren naar dezelfde school als Laetitia en speelt in dezelfde straten. Hoe ziet zijn buurt eruit over twintig jaar? Woont hij straks wel in een buurt met de mooiste speel¬plekken en voldoende groen? En kunnen hij en zijn ouders daar wel met een veilig gevoel over straat? Hoe zorgen we ervoor dat we het tij keren en Ronnie een ander perspectief bieden dan Laetitia?”
''Ontwikkelbuurten zijn buurten met, zoals de naam al enigszins doet vermoeden, naar verhouding meer bewoners met een zwakke sociaal-economische positie én in veel gevallen ook buurten waar de huizen, de straten en het groen wel een opknapbeurt kunnen gebruiken.''
Een andere positie voor de gemeentelijke overheid?
Het antwoord op die laatste vraag is goed voor de hoofdprijs. Hoe gaan we het tij keren en vooral, hoe gaat de overheid anders (samen)werken? Deze andere manier van werken van de overheid moet passen bij de manier van denken over de maatschappij. Een eeuw geleden was de maatschappijmetafoor mechanisch en waren machines en kracht bepalend (zie de affiche van Hahn voor de spoorstaking van 1903: “Gansch het raderwerk staat stil als uw machtige arm het wil”. Nu zitten we in een netwerkmaatschappij waarin kennis en complexiteit begrippen zijn die hier bijhoren. Gestaakt wordt er amper meer dus een hedendaags voorbeeld van de spoorstaking is er niet.
Dat begrip netwerkmaatschappij bestaat al een tijdje maar het idee van complexiteit is aan een stormachtige opmars bezig, zeker ook in beleidskringen. Dat is terug te vinden in ambtelijke documenten. Een mooi voorbeeld hiervan is hoe vaak deze term in Kamerstukken wordt gebruikt. Tussen 2001 en 2006 gebeurde dit maximaal vijf keer per jaar. Sinds 2014 is dat meer dan 3000 keer per jaar.
Het zou natuurlijk kunnen dat, nu ambtenaren en politici de complexiteit ontdekt hebben, bewoners van ontwikkelbuurten zich ook beter begrepen voelen. Je hoeft hen niet te vertellen dat het oplossen van hun problemen (wankele arbeidsmarktpositie, matige schoolprestaties kinderen, lage lonen, slechte gezondheid, eenzaamheid, discriminatie om enkele te noemen en dan vaak ook nog een combinatie hiervan) een ingewikkelde zaak is. Het veel grotere gebruik van het begrip complexiteit houdt daarnaast ook niet per se in dat een vraagstuk in de loop der tijd ingewikkelder is geworden. Waren bijvoorbeeld armoede, eenzaamheid of laaggeletterdheid vroeger, in het mechanische tijdperk bijvoorbeeld, of twintig jaar geleden, makkelijkere problemen die in een handomdraai werden opgelost?
Twintig jaar geleden in ieder geval niet, want de leefsituatie in de buurten waar deze problemen spelen is niets verbeterd. Dat laten figuur 2 en het bovenstaande citaat uit de Tussenrapportage Ontwikkelbuurten ook zien. Uitgaande van het idee dat wij in een (steeds) complexe(re) netwerkmaatschappij leven ligt nu de vraag voor: welke rol heeft de overheid hierin te spelen om wél tot verbetering van de leefsituatie van bewoners te komen? Het meest gehoorde antwoord hierop is nu dat de overheid in een verscheidenheid aan netwerken met andere partijen tot (vernieuwende) combinaties van kennis moet zien te komen om de ingewikkelde vraagstukken te lijf te kunnen gaan. Zonder samenwerking, zonder gebruik te maken van al het beschikbare sociaal, economisch en cultureel kapitaal kom je er niet. En dan nog, de vraagstukken zijn complex dus verwacht er niet te snel en te veel van. Het uitblijven van resultaten in het verleden biedt misschien wel de beste garantie voor de toekomst.
Op institutioneel niveau is dit antwoord inmiddels gesneden koek en gaat het er als hapklare brok bij alle netwerkpartijen in. Maar bij het uitdelen van deze koek op individueel niveau, aan de bewoner in een ontwikkelbuurt, lijkt de schaal plotseling leeg. De zo noodzakelijke samenwerking tussen alle partijen om bij het begin van een oplossing te komen lijkt opeens iets minder noodzakelijk. Een mooi voorbeeld hiervan is te vinden in het “Definitief werkkader buurtteamorganisatie” een document dat aan de basis ligt van het nieuwe handelen van het hele Amsterdamse sociaal domein vanaf ongeveer nu. Volgens dat werkkader stimuleert een buurtteam “Amsterdammers om zelfredzaam te zijn, talenten te ontwikkelen en mee te doen in de stad. (…) Dat betekent dat: Een buurtteammedewerker start met een verkenning van de eigen mogelijkheden van de Amsterdammer en bespreekt wat er met de inzet van het eigen netwerk van vrienden, familie of buurtgenoten te realiseren is.”
Dus op institutioneel niveau zijn alle netwerkpartijen, inclusief de overheid, met al hun omvangrijke sociale, culturele en economische kapitaal het erover eens dat ze moeten samenwerken om het complexe vraagstuk van armoede, laaggeletterdheid en werkloosheid aan te pakken (zonder garantie op een goede afloop) maar op individueel niveau stapt de overheid uit het netwerk moet de arme, moeilijk lezende en werkloze ontwikkelbuurter het met zijn veel schameler sociaal, cultureel en economisch kapitaal eerst zelf maar proberen (ook zonder garantie op een goede afloop).
Dat wringt. Consistenter zou zijn dat de overheid erkent dat ze zelf een van de belangrijkste partijen in het netwerk van de ontwikkelbuurter is en blijft. Uitgaande van de (veelal ontbrekende) kracht van dit individu en de (in de meeste gevallen schaarse) bijdrage die het netwerk van dit individu aan de oplossing van zijn probleem kan leveren, zou zij zichzelf een actievere rol moeten toebedelen in plaats van te beginnen met doorverwijzen naar anderen.
''Uitgaande van het idee dat wij in een (steeds) complexe(re) netwerkmaatschappij leven ligt nu de vraag voor: welke rol heeft de overheid hierin te spelen om wél tot verbetering van de leefsituatie van bewoners te komen?''
Meten in nabijheid in plaats van afstand
Zo’n actievere rol is nog niet alles. Bij het anders handelen past ook nog het anders denken over en formuleren van resultaat. Het idee van complexiteit kan daarbij helpen. Niet om achter te verschuilen als de resultaten tegenvallen of uitblijven, maar om aan de hand van andere informatie tot betere tussentijdse aanpassingen van het eigen handelen te komen.
De vertrouwde manier is het benoemen van prioriteiten en aan die prioriteiten cijfers koppelen om de voortgang te meten. Enkele van de prioriteiten voor 3 van de 32 Ontwikkelbuurten voor dit jaar zijn bijvoorbeeld: • H-buurt (Zuidoost): Het terugdringen van langdurige armoede onder éénoudergezinnen en alleenstaanden; • Reimerswaalbuurt (Nieuw-West): Het creëren van ontmoetingsplekken en sociale cohesie bevorderen; • De Kleine Wereld (Noord): Het tegengaan van stapeling van sociale problemen zoals armoede, schulden, laaggeletterdheid, huiselijk geweld, slechte gezondheid en werkloosheid. Het succes van de aanpak wordt dan afgemeten aan bijvoorbeeld de daling van het % bijstandsgerechtigden in de H-buurt of de toename van het rapportcijfer sociale cohesie in de Reimerswaalbuurt. Als zo’n cijfer lager (bijstand) of hoger (sociale cohesie) ligt is dat fijn, maar het zegt niets over de al dan niet werkende elementen van een aanpak. Verandering van de aanpak berust dan in feite op giswerk. Hoe het anders kan laten ze in Plymouth (UK) zien. Net als in Amsterdam hebben ze daar kwetsbare volwassenen en, net als in Amsterdam, hebben ze daar beleid voor. Dat beleid is gestoeld op een aantal uitgangspunten die weer zijn vertaald naar resultaten. Geen rapportcijfers of percentages maar ingrediënten van een werkende aanpak zoals de betrokken professionals die erkennen en de kwetsbare volwassenen die zelf ervaren: • I had the information I needed, in the way that I needed it; • Professionals helped me to plan ahead and manage the risks that were important to me; • People and services understood me - recognised and respected what I could do and what I needed help with; • The people I wanted were involved; • I had good quality care - I felt safe and in control; • When things started to go wrong, people around me noticed and acted early. Daarnaast hebben de betrokken organisaties ook een reeks eigen resultaten gecommitteerd zoals: • Partnership - We are good at sharing information locally. We have multi-agency arrangements in place and staff understand how to use these; Deze benadering, die veel dichter zit op het werk zelf en daarmee ook tot een beter onderbouwde aanpassing van het werk kan leiden (nog steeds zonder garanties) gaat ook uit van netwerken en de rol van de overheid hierin, duidt de complexiteit en vermijdt de enkelvoudige werkelijkheid van percentages en rapportcijfers.
Als op institutioneel niveau voor alle partijen, inclusief de overheid, de netwerkmaatschappij het geloofsartikel is, met alles erop en eraan, dan zal de overheid op het individueel niveau, samen met de Amsterdammer, de ontwikkelbuurter, ook volgens dit gedachtengoed moeten handelen. Voor het gemak (gebrek aan geld? behoud van macht?) kan de overheid niet doen alsof zij even geen deel is van het verlossende netwerk.
De coronacrisis heeft burgers nader tot elkaar gebracht. Door de crisis zijn nieuwe netwerken ontstaan maar zijn ook bestaande verschrompeld. De commandorol van de centrale overheid tijdens de crisis is (bijna) opgeheven, het leven is zijn nieuwe normale gang aan het nemen, de overheid is weer netwerkpartner. Maar ook niet meer dezelfde. Onderdeel van dat nieuwe normaal zou kunnen zijn dat de overheid actiever haar verantwoordelijkheid neemt in het netwerk van de Amsterdammer, de Ontwikkelbuurter, (nog) meer gaat handelen naar het eigen beeld van de werkelijkheid.
De hele wereld is complex dus ook in Ontwikkelbuurten en zeker als het gaat om de sociale kwesties die daar spelen. Welke aanpak er nodig is om een woning van energielabel C naar B te krijgen of een plein of park op de Puccinistandaard te krijgen is bekend. Maar welke aanpak er nodig is om - de bewoners in - een Ontwikkelbuurt er bovenop te krijgen is minder makkelijk te geven. Inderdaad, complexer. Maar het is in ieder geval niet de aanpak van Boxer, het paard in Animal Farm, dat als antwoord op elke tegenslag zei: I will work harder.
